מהו דינן של זכויות בעלי קרקע שהופקעה

שומרים על זכויות לקוחותינו.

לא פעם, במתחמים שבניהולנו, או בנכסים בבעלות לקוחותינו, מתברר כי חלקים מהקרקע שהופקעו לפני עשרות שנים לטובת הרשות המקומית למטרות ציבוריות כלל לא משמשים למטרות לשמן הופקעו ולעיתים אף מהווים מקור הכנסה חדש לרשות המפקיעה, שמספסרת בקרקע.

מהו דינן של זכויות בעלי קרקע שהופקעה כשמטרת ההפקעה לא הוגשמה שנים ארוכות?

שאלה זו נדונה בפסיקה. 

בשורה של פסקי דין עקרוניים נקבע כי אם הרשות שקטה על שמריה וזנחה את מטרת ההפקעה, הרי ששינוי ניכר במימוש מטרת ההפקעה עשויה להיות גם עילה לביטולה. כך, בעל הקרקע יכול להצליח להחזיר לעצמו את הקרקע שהופקעה ממנו, בטענה כי מטרת ההפקעה נזנחה על-ידי הרשות.

בפסק הדין בערכאה הראשונה שניתן ע"י בית המשפט המחוזי משנת 2019, הופקעה קרקע לטובת בניית גן ילדים. כעבור 50 שנה הגישו בעלי הקרקע המקוריים בקשה להשבת הקרקע, בטענה כי מטרת ההפקעה לא מומשה. מצוין כי בית המשפט המחוזי ביטל את הפקעת המקרקעין ל"צורכי ציבור", ועיריית תל-אביב ערערה לבית המשפט העליון על פסיקתו. 

שופטי בית המשפט העליון, בדעת רוב קיבלו את הערעור ופסקו כי יש לבטל את פסק הדין שנתן בית המשפט המחוזי – ולהשאיר את ההפקעה על כנה.

שופטי העליון פסקו כי למרות עשרות השנים שחלפו, האינטרס הציבורי אינו מצדיק לבטל את ההפקעה. בפסק הדין צוין כי חרף הזמן הרב שחלף, אין כל אינדיקציה לזניחת מטרת ההפקעה. תכנון אורבני מחייב שמירת עתודות למטרות ציבוריות נדרשות, גם אם לא לטווח הקרוב דווקא. הוא המשיך וקבע כי משהתגבש צורך קונקרטי פעלה העירייה לקידום יישום המטרה של הקמת כיתות גן, שאין חולק כיום באשר לנחיצותו. בנסיבות אלה, איזון האינטרסים, נוטה במובהק לטובת האינטרס הציבורי שבמימוש תכלית ההפקעה. אלמלא הוצע צו מניעה (לטובת הצד שדרש את הקרקע חזרה) שניתן לבקשת בעלי הקרקע המקוריים, סביר להניח שהמבנה היה כבר לקראת השלמה.

בית המשפט אינו מבטל הפקעה בקלות-דעת, מדובר בצעד דרסטי שנשקל בכבידה. בית המשפט אינו מרבה לעשות כן ותלוי כמובן בנסיבות המקרה. במסגרת זאת קבע בית המשפט כי יש לשקול מספר שיקולים וכללים מנחים, אך כמובן שאלה אינם מהווים רשימה סגורה: משך הזמן שחלף מאז ביצוע ההפקעה, מהי המטרה הציבורית?, גובה הנזק, דרך התנהלותה של הרשות המפקיעה והסיבות בגללן מתעכב מימוש יעדי ההפקעה, היקף השטח המופקע, מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון, ואיזון במבט רחב בין משקל מעמדה של זכות הקניין לבין הנזק שייגרם מביטול האינטרס הציבורי.

בפסק דין נוסף נקבע כי הוראות בתכנית המגבילות את משך ביצוע ההפקעה הן הוראות מנחות בלבד, וכי למרות שחלפו 40 שנה ממועד אישור התכנית המפקיעה, אין לראות בוועדה המקומית פ"ת כמי שזנחה את מטרת ההפקעה שהייתה לצרכי שטח פתוח.

בית המשפט העליון קבע למרות שהוועדה המקומית לתכנון לבנייה בעיקר לא מימשה הפקעה של שטח ציבורי פתוח במשך עשרות שנים, אין להסיק מכך שהיא זנחה את מטרת ההפקעה. עוד נקבע כי סמכותה של הוועדה המקומית לממש את ההפקעה אינה פוקעת מכוח הוראה בתוכנית בניין עיר המגבילה בזמן את מימוש ההפקעה.

עניינו של פסק דין זה הוא בחלקת אדמה בפתח-תקווה עליה בנוי בית מלאכה אשר נרכש בשנת 1972. מלבד בית המלאכה, רכש הבעלים גם את שטח החצר הצמודה אליו והפעיל במקום עסק ובו אולם תצוגה לאריחים. על אותה החלקה מצוי גם בניין מגורים ובו חמש דירות. ברבות השנים אושרו על המקרקעין, מספר תוכניות בניין עיר, שייעדו את מרביתם למגורים, להוציא הפינה הצפון-מערבית של החלקה הגובלת ברחוב, אשר יועדה בתוכנית להפקעה ולהרחבת הדרך. בהתאם, אושרו במקרקעין תוכנית המפורטת משנת 1977 ותוכנית מתקנת משנת 1994, בהן נקבע כי הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע חלק מהמקרקעין.

לפי "התוכנית המתקנת", מיועד השטח שעליו בנוי בית המלאכה לשצ"פ, ושני המבנים – בית המלאכה ובניין המגורים כאחד – מיועדים להריסה. הוראות תקנון התוכנית המתקנת, קבעו בין שאר כי על הרשות להפקיע את השטחים המיועדים לצורכי ציבור, וכי עליה לעשות זאת תוך 5 שנים מיום אישור התוכנית. עד היום לא הופקע השטח והוועדה המקומית אף לא פרסמה הודעה כלשהי בהקשר זה לפי פקודת הקרקעות. המנוח, המשיך לאורך עשרות שנים להפעיל במקום בית עסק ובלא שהלין על אי מימוש ההפקעה עד שנת 2015. אז, הגיש עתירה לבית המשפט המחוזי, ובה טען כי סמכותה של הוועדה המקומית לנקוט הליכים להפקיע שטחים מן החלקה – פקעה, ובהתאם עתר לסעד המורה לוועדה להימנע ממימוש ההפקעה.

בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה ובפסק דינו מספטמבר 2016 קבע כי "הועדה אינה מוסמכת כיום לנקוט בהליכי ההפקעה של השטח הציבורי שבחלקה, שכן סמכותה לעשות כן הוגבלה בתוכנית המפורטת המתוקנת שנכנסה לתוקף בשנת 1994 למשך 5 שנים בלבד".

הנשיאה חיות חילקה את הדיון בערעור לשתי שאלות: הראשונה, האם כקביעת בית המשפט המחוזי, פקעה סמכותה של הוועדה המקומית על פי התוכנית המתקנת להפקיע את החלקה משלא מימשה את ההפקעה בתוך חמש שנים מיום אישור התוכנית. והשנייה (ככל שהתשובה לשאלה הראשונה היא שלילית): האם משלא פעלה הוועדה במשך עשרות שנים למימוש ההפקעה על פי התוכנית המתקנת, יש לראותה כמי שזנחה את מטרת ההפקעה?

על השאלה הראשונה השיבה הנשיאה חיות בשלילה, תוך שהיא קובעת כי ככל שלא נקבעה הוראה מפורשת בתוכנית, המתייחסת לגבי תוצאות החריגה מן המועד שנקבע או לגבי ההשפעה שתהיה לסטייה מן המועד על תקפות הפעולה המשפטית, חזקה היא כי מדובר במועד "מנחה" (Directory), ולא מועד מחייב". (Mandatory)

הנשיאה הדגישה כי הלכה כללית זו חלה גם בכל הנוגע למועדים שנקבעו לביצוע תוכניות מתאר לרבות תוכניות הכוללות הוראות להפקעה, וכי כבר נפסק בעבר כי סטייה ממסגרת הזמנים הקבועה בתוכנית, אף מקום שבו אין מדובר בתוכנית רחבת-היקף (כפי שהדבר בעניינו), אין בה כדי להעיד בהכרח על פקיעת סמכות ההפקעה או על זניחת המטרה העומדת ביסודה.

עם זאת, גם עמדה זו של הוועדה המקומית כפופה לביקורת שיפוטית ולכלל השיהוי. לכן, בית המשפט העליון מצא לנכון לקבוע, כי ככל שיעברו השנים מבלי שהזכויות בחלקה יתממשו, תלך ותיחלש ההצדקה העומדת ביסוד עמדתה העקרונית של הוועדה.

לסיכום, כדי לבחון את זכויות בעלי הקרקע שהופקעה יש לבחון האם נזנחה מטרת ההפקעה על ידי הרשות. יש לשים לב כי סמכותה של הוועדה המקומית לממש את ההפקעה אינה פוקעת מכוח הוראה בתוכנית בניין עיר המגבילה בזמן את מימוש ההפקעה. העובדה שעברו שנים ארוכות ולא מומשה מטרת ההפקעה לא מעידה על פקיעת סמכות ההפקעה ו/או הזנחת מטרת ההפקעה. בנוסף יש לבדוק הסכם ההפקעה, בדגש על האם ישנו סעיף המתייחס לתוצאות החריגה של הסטייה מן המועד או ההשפעה של הסטייה מהמועד על תוקף הפעולה המשפטית. ניתן להיעזר גם במבחני העזר המודגשים לעיל כדי לקבל אינדיקציה האם לבעל הקרקע עומדת הזכות להחזיר לעצמו את הקרקע שהופקעה ממנו.

שימוש בקרקע המופקעת לצורך מכירתה לצדדי ג' והקמת מבנים פרטיים ע"י צד ג', על אותה הקרקע שהופקעה לצרכי ציבור – זו כבר עילה בהחלט מבוססת לדרישה להשבת הקרקע לבעליה.